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人大协商机制的构建与规范问题思考

来源:  作者:   发布日期:2018/8/28 阅读次数:次 【字体:

人大协商机制的构建与规范问题思考

 

内容摘要人大协商是各级人大及其常委会加强和改进新时代人大工作的重要内容,更是党的十九大重要决策部署。本文尝试从人大协商的定位和意义入手,对人大协商的概念、原则、主体、客体、程序进行梳理明确,并对加强人大协商工作提出几点建议,以期能在人大协商的机制建设与规范上进行一些探讨,为人大协商实践提供些许参考。

关键词协商  民主  机制

 

一、人大协商的内涵

(一)人大协商的定位。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。同时强调,“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。并明确要求,“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”加强协商民主建设,是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求,人民代表大会制度是推进协商民主的重要制度保障。人大协商是我国社会主义协商民主的重要组成部分,应当长期坚持,不断完善。

(二)人大协商的概念。人大协商是指是各级人大及其常委会在党的领导下依法行使法定职权时,围绕改革发展稳定等重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在正式提请本级人大及其常委会讨论决定前充分征求各方意见,共同商量以便形成一致意见的民主政治形式。

(三)人大协商的意义。人大协商具有鲜明中国特色社会主义民主政治特点和优势,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度,有力保障人民广泛政治权利,有效实现人民当家作主的重要载体。是坚持人民主体地位,密切同人民群众联系,扩大公民有序政治参与,促进科学民主决策的重要途径。是各级人大及其常委会立足职能,结合实际,积极汲取群众智慧、解决现实问题、求得各方利益“最大公约数”,不断加强“工作机关”和“代表机关”建设的重要方式。

因此,各级人大及其常委会要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,在党的领导下,依法依规推进,稳妥有序探索,不断健全和完善人大协商机制和工作规范,努力实现人大协商有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

二、人大协商的原则

(一)坚持党的领导。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。人大协商是坚持党的领导的协商民主。坚持党的领导是推进人大协商工作的根本原则,任何时候、任何地方都要毫不动摇。只有如此,才能确保人大协商始终沿着正确的方向前进。因此,要提高政治站位,增强政治定力,坚持人大协商的正确方向,切实把坚持党的领导融入进思想里、体现在政治上、落实到行动中,对标对表具体化到人大协商各个环节、各个方面。

一是要增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,全面准确深入地贯彻落实党的路线方针政策和各项决策部署。二是要把人大协商计划和总结作为重点工作内容定期向同级党委报告。三是协商中遇到重大疑难问题和发现掌握的重要情况要及时向同级党委请示汇报。四是各级人大常委会党组要加强对人大协商工作的领导,充分发挥领导核心作用。五是各级党委要切实主动加强对人大协商工作的领导,定期或不定期听取人大协商工作情况汇报,并根据需要及时给出明确意见和要求。

(二)坚持人民主体。人大协商是坚持人民主体地位的协商民主。人民群众参与人大协商的过程,就是在人大制度框架内实现协商民主的过程。这既是对人民代表大会制度的生动诠释,又是人民享有广泛深入持续的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利的具体体现。因此,人大协商必须始终坚持人民立场,坚持人民主体地位,坚持以人民为中心,深入践行党的群众路线,努力激发人民群众的关注、支持、参与热情,积极引导人民群众的有力、有序、有效参与,充分发挥人民群众在国家治理中的主体作用。在协商过程中要虚心向人民学习,倾听人民呼声,汲取人民智慧,凝聚人民力量,并把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量人大协商工作得失的根本标准。

(三)坚持依法协商。各级人大及其常委会依法按程序集体行使立法、监督、决定和任免选举等职权,这既是宪法法律赋权时的明确规定,也是全面推进依法治国的应有之义。同样,人大协商作为各级人大及其常委会一项重要工作,也必须坚持依法协商。各级人大及其常委会要在坚持党的领导下,牢固树立法治理念,增强法治意识,自觉运用法治思维和法治方式开展人大协商,始终把人大协商规制于宪法法律的框架内,确保人大协商的各个环节都符合现行法律法规的规定要求。

(四)坚持民主集中。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度,也是我国人民代表大会制度的根本组织和活动原则。人大协商是人民代表大会制度的重要内容,民主集中制自然也是其根本组织和活动原则。因此。各级人大及其常委会在组织开展人大协商时应始终坚持民主集中制,在充分发扬民主基础上把人民内部各方意见集中统一起来,形成“最大公约数”,在集中指导下开放包容的开展协商,为人民内部各方畅所欲言搭建平台,在决策前充分听取各方意见建议,努力寻求各种观点和利益博弈的最佳契合点,在协商中形成共识、统一意见。

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(五)坚持科学协商。人大协商是严肃、具体、实在的民主政治活动,是汇集民意、凝聚共识、形成合力,推进改革发展、改善民生、维护稳定,不断满足人民群众对美好生活向往的重要渠道。因此,必须要牢固树立科学精神,自觉将之贯穿体现于人大协商的全过程,主动运用最新技术创造和先进理论成果,以科学的理念、态度和方法确保人大协商能取得实效。一是要坚持一切从实际出发,努力掌握全部实际情况,不断夯实人大协商尊重实际的基石。二是要坚持理论联系实际,自觉运用科学的思想理论指导推动人大协商实践。三是要坚持实践是检验真理的唯一标准,积极开展人大协商实践,并在实践中检验理论、完善机制。四是要坚持实事求是,切实按照人大协商的实际情况和内在规律办事,特别是要在“真”和“实”上下功夫,坚决防止协商虚化、范围泛化、组织随意化、过程形式化、结果边缘化。

三、人大协商的主体

人大协商主体是指参与人大协商的个人或机构组织。各类主体的参与程度能直接决定人大协商取得实际效果的程度。人大协商的主体可以分为机构主体和个人主体两类。

(一)机构主体:人大协商的机构主体主要包括各级人大及其常委会,政府、监委、法院、检察院等国家机关,民主党派、人民团体以及各类社会组织、企事业单位等。其中,各级人大常委会是牵头主体,负责主持组织推动协商工作,主导督促协商成果的落地见效。“一府一委两院”等国家机关是人大协商中的关键主体,人大协商顺利进行离不开这些国家机关的支持、参与和落实。各类社会组织、企事业单位代表着人民内部各方的利益,能有效表达所代表群体的诉求,是人大协商至关重要的参与主体。各民主党派、人民团体等作为我国社会主义民主政治的重要组成部分,也是人大协商的重要主体,其具备其他组织没有的优点,能在人大协商中发挥特殊作用。

(二)个人主体:人大协商的个人主体包括人大代表、普通群众、专家以及其他特殊群体代表等。人大代表通过参与人大协商为民代言、为民解忧、为民谋福,既是人大代表的法定职责,也是人大代表的属性本分。同时,人大代表既根植于人民,代表广泛,又具有较强参政议政能力,其在人大协商中本身就是人民主体地位和人大协商制度优势的重要体现。人大代表作为人大协商主体有利于增强人大协商的政治性、民主性、代表性。利益攸关的普通群众也是人大协商的重要主体。人大协商的重要事项难免直接关系到部分普通群众的切身利益,因此邀请部分相关群众参与人大协商,让其直接向有关方面表达自身想法和意愿,能促进人大协商的结果更加符合群众期盼和向往,有利于提高人大协商的群众性、广泛性、实际性。作为具备某些专业知识和经验的专家也是人大协商不可缺少的依靠力量,能为人大协商提供有力地智力支持和专业咨询意见,能帮助各方进一步了解掌握专业知识和实践经验,有利于确增强人大协商的科学性、专业性和实效性。可以根据具体协商的事项,邀请一些公务员、公益组织成员、社会贤达等特殊群体代表参加人大协商。这些人作为人大协商最终成果的执行者或相对人,关系比较密切,应有发言权,同时又长期工作在一线,对实际情况的体会更深更具体,让其充分参与人大协商,有利于增强人大协商的全面性、深入性、操作性。

四、人大协商的客体

人大协商客体是指人大协商的客观对象。依据各级人大及其常委会法定职责,可以把人大协商客体分为五类,即:立法类、重大事项决定类、监督类、选举任免类、代表工作(议案建议办理)类等。依据组织主体和时间不同,还可以分为大会期间和闭会期间的人大协商。人民代表大会召开期间,人大代表按照会议议程,在大会秘书处的组织下充分审议报告、议案和有关候选人等属于大会期间的人大协商的重要内容。闭会期间的人大协商是指各级人大常委会牵头组织或者委托本级人大各专委会负责组织的人大协商。

同时,人大协商客体应该依法根据工作实际划定协商对象的范围,而不能事无巨细,事事进行人大协商。协商客体范围过大,不利于降低协商的综合成本,提高工作效率。协商客体范围过小,又不利于扩大公民有序政治参与范围,增强民主决策水平。因此,科学适当的协商客体范围是确保人大协商有序高效开展的必要条件。何为科学适当呢?前文关于人大协商的定义中已经比较明确,就是关系改革发展稳定等重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。要启动人大协商程序,要么是涉及改革发展稳定的重大问题,要么是涉及群众切实利益的实际问题。当然,各级人大及其常委会需要准确把握好协商客体的范围,既不要故意扩大,导致协商泛化,也不要刻意缩小,造成协商空心化。因为每时每地具体情况不尽相同,必须要具体问题具体分析,根据法律法规和本地实际制定本地人大协商事项的范围清单。

辩证唯物主义认为,矛盾有主要矛盾和次要矛盾。因此,面对诸多协商客体,要具体问题具体分析,按照事项的客观规律和实际情况,分清主次矛盾和轻重缓急,突出重点,兼顾全面,稳妥有序地推进人大协商工作。特别是那些关系改革发展稳定或涉及群众切身利益的重大问题的立法、重大事项决定等工作,自由裁量空间较大,并且涉及面广、影响深、周期长、风险高,一旦实施后调整较难,应该作为人大协商工作重中之重。当然,像监督、代表工作、选举任免等涉及重大问题的事项也不少,必要时也应进行协商。

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五、人大协商的程序

(一)协商形式。人大协商的主要形式包括召开专题协商会议或开展协商活动。人大协商专题会议包括专题讨论协商会、协商听证会、专家论证会、民主恳谈会、公民座谈会,协商活动包括组织公民旁听、专题调研、网议互动、媒体直播、问卷调查、民意测验、信息公示等。具体采取哪些形式组织开展人大协商,可根据具体协商事项实际情况选择相适应的人大协商形式。

(二)主要任务。依据时间和任务不同,人大协商大致可以分为协商前、协商中、协商后三个阶段。各级人大及其常委会在每个阶段的工作任务既相对独立,各有侧重,又有机衔接、密切联系。

协商前,主要工作有:一是制定年度计划。按照工作安排,结合实际,认真制定年度协商计划。必要时也可以根据需要制定人大协商中长期规划,有计划地协调推进人大协商工作完善发展。同时,有关计划或规划要及时向同级党委请示报告,主动争取党委加强对人大协商工作的领导。二是筹划协商工作。根据每项具体协商任务,细心筹划,周密部署,对人大协商的内容、时间、地点、方式、要求、组织领导、参与单位和人员等一系列事项进行细化明确。三是做好协商前的调研。深入开展协商前的调查研究,加强与有关协商主体的沟通衔接,必要时要可以在协商前通过媒体、互联网等渠道就有关协商事项及内容提前预告,并公开征求各方面意见,尽力准确掌握实际情况,全力收集协商所需资料,为正式开展人大协商做好充足准备。

协商中,主要工作有:一是主持协商工作。组织参与协商的各方面人员及时参加人大协商,积极表达意见,充分发挥作用。二是维护协商秩序。要准确把握人大协商的政治方向,引导协商各方紧密围绕协商主题开展协商,维护好协商会、座谈会等各种形式的人大协商秩序,营造良好的人大协商氛围。三是固定过程结果。协商过程中,要认真做好会议记录,及时形成协商纪要。参与协商人员尽量提供书面意见稿,并认真负责地确认纪要内容,及时提出修改意见,最终还应集体表决通过。有条件的地方还可对重要会议全程录音录像。同时,要注意留存协商中产生、收集到的资料。

协商后,主要工作有:一是总结梳理。一项具体的协商事项完成后,要及时全面总结协商工作,提炼经验,查找不足,不断完善人大协商工作。同时,要做好年终总结,对一年人大协商工作做一个系统梳理总结,并将主要工作写入当年的人大常委会工作报告中。同时,可以定期或不定期聘请第三方对整个人大协商工作进行总体评估,跳出人大看协商,用不完全一样的视角审视人大协商,以便不断完善协商机制,增强协商实效。二是“转正”成果。人大协商成功与否关键取决于协商成果能否得到很好地运用。作为各级人大及其常委会要积极推动协商成果通过法定程序成为正式的法规和决策内容,全面体现在有关法律法规、重大事项决策中。三是公开信息。人大协商的过程和成果要通过合适的渠道在一定范围内予以公开,主动接受监督。这既有利于增强人大协商的透明度,在促进民主决策信息公开上发挥表率作用,又有利于增强民众参与人大协商的积极性,有效激发人民群众的政治参与热情,还有利于增强各级人大及其常委会的公信力,赢得更广泛的信赖和支持。

(三)协商流程。具体到一次人大协商工作的流程可能根据实际情况不同也不尽完全相同,但是一般应包括有:启动-准备-实施-应用-归档等五个环节。

1.激活启动。主要有三种方式:一是根据人大预安排或既定协商计划启动人大协商。二是根据上级人大工作指导、同级党委决策部署、同级“一府一委两院”专项议案提请、同级人大各专委会建议以及一定数量的常委会组成人员或人大代表联名申请,经主任会议研究决定可以纳入协商计划,并适时启动。三是临时发生关系本区域内改革发展稳定大局和涉及群众切身利益的重大问题,主任会议在请示同级党委同意后也可启动人大协商。

2.事前准备。一是协商方案准备。事先制定一个明确、具体、可行的实施方案,以便协商工作能有条不紊地推进。二是法规政策准备。在协商前要充分准备好与协商事项有关的法律法规和政策,并组织有关人员深入学习有关法规和政策要求。三是组织领导准备。根据工作需要组成一个专题协商小组,具体领导组织实施人大协商任务。四是信息情况准备。全面收集掌握协商事项有关的基础性信息和实际情况。五是后勤保障准备。根据需要准备相关的技术条件、物质条件和适当的资金资源。

3.组织实施。一是协商的动员宣传。围绕人大协商的主题、目的、意义等对参与人大协商的人员进行宣传动员,使之理解此项协商的重要价值,进一步提高认识站位,凝聚统一思想,增强做好人大协商工作的使命感责任感。二是协商的组织主持。严格按照主任会议研究确定实施方案,精心组织,认真实施,牵头主持好各项具体工作,确保协商工作有序顺利进行,完成既定目标任务。三是协商的沟通协调。为获得期望的协商效果,在协商参与主体之间以及与外部环境之间,建立分工合作、协同一致的和谐关系或者凭借一定方式交流信息、沟通意见,以谋求协商工作的有效顺利推进。四是协商的辅助服务。为人大协商的顺利推进提供必要的如文秘、会务、技术支持等辅助性服务。

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4.成果应用。人大协商成果应用主要有以下几个途径:一是通过法定程序将之上升的本行政区域的法律法规、规范性文件和重大决策。二是通过请示、报告、信息等方式如实同级党委或上级人大反映报告有关协商情况和重要问题,为党委决策或上级人大立法、重大事项决定等提供参考依据。三是将人大协商中了解掌握的情况和协商成果反馈给有关单位部门研究处理。四是通过一定渠道予以公示公告协商结果或及时将协商情况反馈给有关人员。

5.资料归档。整理存档是人大协商的一项重要环节。这不仅是“雁过留痕”,简单地存档备查,也是一个总结梳理协商工作的重要方式。具体负责组织服务该项协商事项的有关办事机构要及时收集留存人大协商有关的文字、影像等资料,按照档案规范予以归类整理,并定期移交保存

六、 工作建议

人大协商是党的十九大关于加强民主政治建设的重要战略部署,是加强和改进新时代人大工作的重点努力方向,是需要各级人大及其常委会积极探索的一项重要工作。因此,各级人大及其常委会应抓住机遇,聚焦发力,争取在推进人大协商工作、发挥人大协商优势上有更多新作为。

(一)高度重视,积极推进。大协商在我国社会主义民主政治中具有独特地位和重大意义。人大协商是全体人民的事,也是各机关企事业单位和社会组织共同的事,绝不只是人大等几个部门的事情。各级党委、人大、政府等国家机关和领导干部应从加强党的领导、推进民主法治建设、维护国家长治久安的高度,深刻认识、全面理解和准确把握人大协商,并把人大协商工作作为一项重要的政治工作来抓,积极推动新时代人大协商工作昂首迈步新征程。

(二)完善机制,有序探索。人大协商是一项十分重要、严肃的民主政治活动,必须在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一前提下,稳妥有序探索,积极建立机制,着力将人大协商工作逐步引向深入。除了本级人大及其常委会根据工作需求,结合实际制定有关人大协商实施办法外,上级人大及其常委会要加强指导,必要时还可以制定出台加强推进人大协商工作的指导意见或者组织专题培训、经验交流会等。要能经常“回头看”,敢于正视反思工作中的不足,及时总结工作经验,查找工作差距,逐步健全完善人大协商的工作制度,不断提高人大协商工作的制度化、规范化水平,确保人大协商工作始终方向正确、合法公正、符合实际、顺应民意。  

(三)周密筹划,精心实施任何一项工作要取得圆满成果离不开周密地计划筹备和精心地组织实施。每项人大协商启动前,应统筹考虑、细心谋划,把可能涉及的方面、可能遇到的问题、可能出现的后果尽量全部想到,并在此基础上制定周密的实施方案,明确任务目标、责任分工、工作要求。然后,要树立良好的责任感使命感,切实加强领导、各负其责、密切配合、精心实施,确保人大协商的过程顺利、程序合法、结果圆满、成效明显。

(四)加强学习,改进工作。要树立学习意识,把加强自学与强化集中培训相结合,注重学习实效,注重学以致用,注重知行合一,不断提升组织实施人大协商的能力和水平。他山之石,可以攻玉。人大协商要坚持开放理念,积极向广大群众、其他地方或其他工作学习,借鉴先进,为我所用,开拓思路,取长补短,持续改进和完善人大协商工作。

(五)注重宣传,扩大影响。人大协商是需要广大人民群众和社会各界积极关注、踊跃参与的民主政治活动。要注重通过适当的渠道和载体宣传人大协商,积极扩大人大协商在人民群众中的影响力,在增强人大协商的政治效果、发展效果的同时努力扩大其社会效果。