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关于涪陵区乡镇(街道)机构改革后行政执法工作情况的思考

来源:  作者:涪陵区人大常委会副主任 姚明勇   发布日期:2020/7/28 阅读次数:次 【字体:

 

——“不忘初心、牢记使命”主题教育调研报告

 

根据2019年5月9日区委办、区府办《关于印发〈涪陵区优化完善乡镇机构设置的实施方案〉的通知》(以下简称《方案》,涪陵委办发〔2019〕30号)精神,乡镇(街道)机构改革后,将按照执法重心下移、强化属地管理的原则,紧密结合全区综合行政执法体制改革工作,实行综合行政执法,具体由综合执法机构集中行使依法授权或委托的行政执法权。目前,全区乡镇(街道)机构改革工作基本结束。那么,机构改革后,乡镇(街道)行政执法工作情况如何呢?近期我带队就此工作进行了深入调研。现将有关情况报告如下:

一、乡镇(街道)机构改革后行政执法的基本情况

一)综合行政执法机构设置及职能职责情况

按照《方案》要求,全区27个乡镇人民政府(街道办事处)均新组建了综合行政执法办公室,作为乡镇人民政府的综合办事机构和街道办事处的党政内设机构,集中行使依法授权或委托的行政执法权。同时,按照《方案》要求,27个乡镇人民政府(街道办事处)均设置了综合行政执法大队,作为乡镇人民政府(街道办事处)统一设置的5个事业站所之一,主要承担行政执法方面相关工作,与综合行政执法办公室实行统筹运行的机制。

(二)综合行政执法机构编制及人员情况

从统计情况看,全区27个乡镇人民政府(街道办事处)新组建的综合行政执法办公室人员编制性质为行政编制,在编在岗人数为0-8人。其中:李渡、罗云等3个乡镇(街道)在编在岗人数为0人;马鞍、同乐等16个乡镇(街道)在编在岗人数为1人;珍溪等3个乡镇在编在岗人数为2人;白涛、新妙等2个乡镇(街道)在编在岗人数为3人;敦仁、义和等2个乡镇(街道)在编在岗人数为4人;蔺市镇在编在岗人数为8人(含原综合执法大队事业编制4人)。新设置的综合行政执法大队人员编制性质为事业编制,编制人数为5-23人。其中:大顺、增幅等2个乡编制数最少,为5人;江东、珍溪等5个乡镇(街道)编制数在20人以上;编制数最多的是江东街道23人。在编在岗人数为4-13人,在编在岗人数中持有效执法证件人数为1-13人(具体情况详见附件)。

(三)综合行政执法机构运行及工作开展情况

从调研的情况看,全区27个乡镇人民政府(街道办事处)新组建的综合行政执法办公室和新设置的综合行政执法大队都采用了合署办公的运行机制,也有少数乡镇(街道)采用综合行政执法办公室、综合行政执法大队与应急办合署办公的运行机制。但整体上都由于受体制机制未理顺、人员整合不到位、执法范围和权限不清楚等诸多因素的影响,除部分乡镇(街道)仍按原来的体制机制和执法模式在开展行政执法工作外,27个乡镇人民政府(街道办事处)的综合行政执法机构均未正常开展综合行政执法工作,也就是说,乡镇(街道)的行政执法工作基本处于无序和瘫痪状态。

    二、乡镇(街道)机构改革后行政执法存在的问题

    虽然乡镇(街道)机构改革后,由综合行政执法机构集中行使原来由乡镇(街道)几个部门分别行使的执法权,有利于整合有限的行政执法资源,解决困扰乡镇(街道)行政执法中存在的多头执法、执法扰民、职能交叉、相互推诿等问题降低行政执法成本,提高行政执法效率,推进行政执法工作规范化。但是,由于全区乡镇(街道)机构改革工作才基本结束,综合行政执法机构的运转还不正常,目前乡镇(街道)综合行政执法还面临诸多问题和困难。归纳起来,就是“两个不明晰、三个不适应”

(一)综合行政执法机构具体职能职责不明晰。一是按照《方案》精神,机构改革后,乡镇(街道)由综合行政执法机构集中行使依法授权或委托的农林水利、规划建设、环境保护、卫生健康、文化旅游、民政管理、城市管理等领域的行政执法权。但哪些是乡镇(街道)的法定执法权、哪些是法律法规授予的执法权、哪些是需要部门委托后才能取得的执法权不明晰,一些应该由乡镇(街道)综合行政执法机构行使的执法权仍然分散在乡镇(街道)的有关部门,停留在原来的执法模式上,综合执法并没有真正综合起来,存在“假综合”的现象。二是乡镇(街道)综合行政执法机构与乡镇(街道)其他管理服务部门之间的职能职责界限划分不明晰,部分管理服务部门仍按照机构改革前的工作模式,还在开展行政执法工作,多头执法等现象未得到有效解决三是乡镇(街道)机构改革虽已基本完成,绝大多数乡镇(街道)综合行政执法办公室与综合行政执法大队在一起合署办公,但他们的具体职能职责是什么不明晰,工作上存在缺位、错位现象。

(二)委托执法主体、受托执法主体、委托执法事项和执法权限不明晰。一是机构改革前,委托执法主体较多,有区农业农村委、区应急局、区林业局、区环保局、区公安局交巡警支队等10余个部门和单位,机构改革后,相关部门和单位是不是都开展委托执法不明晰,导致委托执法应该重新签订委托协议的而未签订,造成执法工作无法开展。二是机构改革后,乡镇(街道)均新组建了综合行政执法办公室和新设置了综合行政执法大队,如果乡镇(街道)要受委托才能开展某些行政执法,那受托主体应该是乡镇人民政府(街道办事处),还是乡镇(街道)综合行政执法办公室或者综合行政执法大队不明晰。三是机构改革后,乡镇(街道)综合行政执法大队由于编制限制,目前在编在岗人数最少的为4人,最多的也才13人,那么作为可以开展委托执法的部门和单位应该说不会将所有执法事项、执法权限都委托给乡镇(街道),但究竟将哪些执法事项和权限委托给乡镇(街道)也不明晰。

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(三)执法机制与综合行政执法工作不适应。乡镇(街道)机构改革后,将由新组建的综合行政执法办公室和新设置的综合行政执法大队集中行使综合行政执法权,打破了原来由乡镇(街道)相关管理服务部门多头执法的体制,有利于解决基层执法中存在的一些实际问题,整合执法资源,降低执法成本,提高执法效率,这是本次乡镇(街道)机构改革的一大亮点,但在乡镇(街道)推行综合行政执法目前还没有一些成熟的、成功的经验和模式可借鉴,加之部分乡镇(街道)综合行政执法机构还未真正运转起来,许多工作又处于摸索阶段,一些综合行政执法必要的工作机制未建立,严重影响了执法工作的正常有效开展。

(四)执法队伍与综合行政执法工作不适应。一是综合行政执法人员数量偏少,力量薄弱,要行使好农林水利、规划建设、环境保护、卫生健康、文化旅游、民政管理、城市管理等领域的行政执法权,明显存在“小马拉大车”的现象。二是乡镇(街道)综合行政执法大队现有人员结构不合理,部分执法人员身兼多职,有的还是新手,且岗位变动频繁,加之执法人员在机构改革后又未经专门的系统的培训,懂法律法规和行政执法业务知识的专业人才缺乏,少数执法人员连基本的执法程序都搞不清楚,要行使好农林水利、规划建设、环境保护、卫生健康、文化旅游、民政管理、城市管理等领域的行政执法权,在执法办案经验、水平和能力方面差距巨大。三是机构改革后,乡镇(街道)综合行政执法大队现有部分执法人员职业的成就感和荣誉感缺失,工作积极性不高,得过且过,进取心不强,一定程度上影响了行政执法的效果。

(五)执法保障与综合行政执法工作不适应。一是机构改革后,乡镇(街道)综合行政执法大队的执法人员无执法服装,就算少数执法人员有服装,也是五花八门,比如有的综合行政执法人员执法时穿的还是原安监的制服等,严重影响了执法的严肃性和权威性;有的乡镇(街道)甚至连基本的办公设备、执法车辆、执法记录仪和专门的检验检测器具等装备和设施都没有或者是破旧不堪,无法满足当前执法工作需求三是机构改革后,乡镇(街道)综合行政执法大队在编在岗执法人员中持有效执法证件人数最少的只有1人,最多的也才13人,很大一部分在岗人员还没有取得有效的执法证件,无法开展行政执法工作。四是缺乏统一的综合行政执法文书,有的乡镇(街道)综合行政执法大队执法仍然沿用以前安监的执法文书,执法规范化建设严重滞后。五是由于部分乡镇(街道)财力有限,相关委托执法主体又没有划拨专项资金,执法工作经费难以得到较好保障,严重影响了执法工作的开展。

三、加强和规范乡镇(街道)机构改革后行政执法工作的意见建议

习近平总书记指出:“全国推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”“各级政府必须依法全面履行职责,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范、公正、文明执法。”因此,在全区乡镇(街道)机构改革后及时加强和规范综合行政执法,有利于提高基层的依法治理水平,推动法治政府建设。

(一)理顺行政执法体制机制。一是各乡镇人民政府(街道办事处)要按照《方案》精神,对乡镇(街道)行政执法的法定职责(含法律法规授权)进行全面清理,弄清法定的(含法律法规授权)执法权限。二是乡镇人民政府(街道办事处)要划清乡镇(街道)综合行政执法机构与乡镇(街道)其他管理服务部门之间的职能职责边界,将分散在乡镇(街道)有关部门的并且按《方案》应由综合行政执法机构行使的执法权交由综合行政执法机构集中行使,让其各司其职,杜绝乡镇(街道)行政执法“假综合”现象。三是各乡镇人民政府(街道办事处)要进一步明确乡镇(街道)综合行政执法办公室与综合行政执法大队的具体职能职责,加强工作统筹,避免工作上出现缺位和错位。四是乡镇(街道)综合行政执法办公室要加快行政执法过错责任追究、执法监督考核、案件移送和行政司法衔接等执法机制建设,切实加强相关部门间的沟通联系,努力形成综合执法合力。

(二)规范行政委托执法工作。一是司法局要对全区行政委托执法事项进行全面彻底清理,认真研究和评估各委托执法单位委托协议的合法性、必要性和可行性,依法规范全区行政委托执法领域、委托单位和受托单位,杜绝应委托而不委托、不应委托而委托、擅自委托和被委托等现象发生。二是区司法局要结合全区委托执法工作实际,制定统一、科学、规范的行政执法委托协议样本,供全区各委托单位参照执行,避免委托协议五花八门的现象。三是各委托执法单位要依照有关法律法规的规定,结合乡镇(街道)的实际情况,按照“尽量少委托和能不委托尽量不委托”的原则,依法、科学、合理确定和细化委托执法事项、委托执法权限,委托执法流程,委托执法责任等,确保委托执法工作更具操作性。同时,要认真做好委托协议的报送备案、内容公告等工作,确保行政委托执法公开透明、于法有据。

(三)加强行政执法规范化建设。一是区司法或各委托执法主体要尽快制作并给乡镇(街道)综合行政执法提供统一的、规范的执法办案文书,保证乡镇(街道)综合行政执法办案之需。二是区司法或各委托执法主体要加强乡镇(街道)综合行政执法工作的指导,尤其是各委托执法主体要坚决纠正“一托了之”的现象,严格按照有关法律法规规定,认真履行监管职责,及时发现并纠正委托执法中的困难和问题,督促乡镇(街道)在委托范围内实施执法。三是各乡镇(街道)综合行政执法机构要认真遵守行政执法程序规定,切实扭转“重实体、轻程序”的现象,严格执行法律法规规定的立案、调查、决定、告知等程序,依法执法。四是各乡镇(街道)综合行政执法机构要严格执行行政处罚审查和审批制度,执行较重行政处罚案件集体讨论决定制度,确保案件适用法律准确,自由裁量合理。五是各乡镇(街道)综合行政执法机构要坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则,按照委托执法权限,认真履职,切实加大违法行为的查处,提高委托执法实效。六是区监委要严格按照规定,加大乡镇(街道)综合行政执法监督力度,对执法人员在委托执法活动中不履行法定职责或越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为要启动追责程序,依法追究相关人员的责任。

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(四)强化行政执法工作保障。一是区政府及各乡镇人民政府(街道办事处)要切实加强综合行政执法工作的领导,尽快研究解决目前乡镇(街道)综合行政执法工作中存在的突出问题和困难。二是各乡镇人民政府(街道办事处)要据实将开展综合行政执法工作所需经费全额纳入财政预算,尽量加大财政经费的投入力度,强化经费管理,保证执法工作正常开展。三是区司法局要在培训的基础上,加强综合行政执法人员的资格管理,尽快按要求开展乡镇(街道)综合行政执法人员执法证件的办理工作(包括新办证和换证工作),确保执法人员持证执法、依法执法。四是加强综合行政执法装备和设施建设,落实好综合行政执法机构的办公场所,配备必要的办公设备、执法车辆、统一的执法服装等,为综合行政执法工作的开展提供一个良好的办公、办案环境和条件。

(五)加强行政执法队伍建设。一是乡镇人民政府(街道办事处)要按照区编办批复的综合行政执法机构人员编制,及时调整配足配强与工作任务相适应的综合行政执法人员,确保综合行政执法工作正常开展。二是区司法局和各委托单位要严格按照“谁委托、谁培训”的原则,以执法权限、执法范围、执法程序、法律适用、文书制作和管理等为重点,尽快开展法律法规知识的综合培训和业务知识的专题培训,并且今后每年要有计划、有针对性地对乡镇(街道)的综合行政执法人员开展形式多样的执法培训和经验交流活动,不断提高乡镇(街道)综合行政执法人员的业务水平和执法办案能力。三是大力加强作风建设,增强乡镇(街道)综合行政执法人员职业的成就感和荣誉感,认真解决行政执法队伍中存在的不作为、乱作为等问题,调动其工作积极性,增强执法队伍的服务意识,努力打造一支执法为民、素质过硬、作风优良的综合行政执法队伍。

 

 

 

乡镇(街道)综合执法机构编制及人员情况

乡镇(街道)

综合执法机构名称

编制

人数

在编在岗

人数

在编在岗人员中

持有效执法证件人数

马鞍街道

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

12

11

8

李渡街道

综合行政执法办公室

1

0

0

综合行政执法大队

15

13

12

敦仁街道

综合行政执法办公室

1

4(含事业混岗3人)

4

综合行政执法大队

15

4

3

崇义街道

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

9

9

4

荔枝街道

综合行政执法办公室

0

0

0

综合行政执法大队

8

8

8

江东街道

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

23

11

7

江北街道

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

6

4

3

白涛街道

综合行政执法办公室

3

3

0

综合行政执法大队

10

10

9

龙桥街道

综合行政执法办公室

未定

1

0

综合行政执法大队

21

5

4

珍溪镇

综合行政执法办公室

2

2

0

综合行政执法大队

21

21在编在岗13人,在编不在岗8人)

18

新妙镇

综合行政执法办公室

3

3

0

综合行政执法大队

11

8

5

南沱镇

综合行政执法办公室

2

1

0

综合行政执法大队

10

8

5

清溪镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

12

12

3

蔺市镇

综合行政执法办公室

4

8(含原综合执法大队4人)

2

综合行政执法大队

10

6

3

义和镇

综合行政执法办公室

4

4

1

综合行政执法大队

8

8

1

百胜镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

21

15

8

石沱镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

7

5

1

龙潭镇

综合行政执法办公室

2

1

0

综合行政执法大队

13

9

5

马武镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

21

7

7

焦石镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

9

8

3

青羊镇

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

7

5

5

同乐乡

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

11

7

5

大顺乡

综合行政执法办公室

1

1

0

综合行政执法大队

5

5

4

增福乡

综合行政执法办公室

未定

1

1

综合行政执法大队

5

4

3

罗云乡

综合行政执法办公室

1

0

0

综合行政执法大队

6

6

5

大木乡

综合行政执法办公室

2

2

0

综合行政执法大队

6

4

0

武陵山乡

综合行政执法办公室

2

2

0

综合行政执法大队

8

7

1