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关于进一步发挥好新形势下地方人大监督作用的思考

来源:  作者:   发布日期:2016/4/26 阅读次数:次 【字体:

 

 

【笔者按】监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权,是人民当家作主、管理国家事务、行使国家权力的重要体现,是促进“一府两院”依法行政、公正司法的重要保障。笔者结合工作实践,论述了当前地方人大监督工作存在的突出问题,提出了进一步发挥好新形势下地方人大监督作用的对策。

【概要】当前地方人大监督工作主要存在:程序性监督多、实质性监督少,一般性监督多、针对性监督少,柔性监督多、刚性监督少等问题。进一步发挥好新形势下地方人大监督作用:一是打造良好的监督环境,二是树立正确的监督理念,三是把准监督的重点内容,四是丰富监督的方法手段,五是提升监督的能力水平。

 

在我国政治生活中,宪法和法律赋予人大的地位“位尊权重”,人大对“一府两院”的监督,是代表国家和人民进行的,是国家监督体系中最高层次、最有权威和最具法律效力的监督,体现了国家一切权力属于人民的宪法原则,居于核心地位。正确把握和加强地方人大监督职能,做好人大监督工作,既是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义,也是发展社会主义民主、全面依法治国的必然要求。近年来,随着民主法治建设的不断推进和监督法的有效实施,地方各级人大监督工作不断加强、监督实效不断提高、监督作用不断凸显,这毋庸质疑,应当充分肯定。但同时我们也不得不承认,由于受思想认识、体制机制、履职能力和工作方式等多种因素的影响,监督职能发挥不到位、监督质量不够高和监督实效不明显等问题仍然比较突出。

一、地方人大监督工作中存在的主要问题

当前,地方人大监督工作存在的问题主要表现为“三多三少”。

(一)程序性监督多,实质性监督少。

概括地讲,人大对“一府两院”的监督,就是监督其“依法行政、公正司法”,虽然仅仅只有8个字,但监督的范畴非常宽泛,尤其是政府工作,涉及方方面面、量多面广。面对庞大的政府部门和法院、检察院等监督对象,不少地方人大常委会不考虑自身机构和人员的不足,在确定监督议题时贪多求全,眉毛胡子一把抓,每年选择了很多议题开展监督活动,但往往是力不从心,走走程序,有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法,很难有效解决一些深层次、实质性的问题。特别是一些地方人大常委会会议会期过短,审议议题又多,审议不充分、不深入的情况司空见惯,使常委会会议的审议质量没有得到最好的体现。如有的地方人大常委会以主任会议代行常委会会议职权,将法律规定的诸如年度环保工作情况、政府依法行政情况等本应提交常委会会议审议的议题交主任会议审议,完全是应付性走走形式;有的地方人大常委会对财政预算、国民经济发展计划及其执行情况的监督,因各方面因素的制约,往往只是过一道法定审议程序,对各种指标是否科学合理不作深入审查,使监督缺乏严肃性和权威性。不得不说,老百姓所调侃的“党委说了算、政府算了说、人大算说了、政协说算了”,从一个侧面反映了一些地方人大监督职能作用发挥的不到位甚至是缺失。

(二)一般性监督多,针对性监督少。

随着全面建成小康、全面深化改革、全面依法治国的加速推进,人大监督的任务必然会越来越繁重。在实际工作中,不少地方人大常委会因为受常委会委员、人大代表参政议政能力和人大工作机构力量的制约,监督工作常常停留在一般性监督上,对一些需要针对性地采取“监督——落实——再监督——再落实”措施进行跟踪问效的工作,常因工作力量的不足和专业人才的缺乏而不能作深层次的了解及相关处置措施,或泛泛略过,或远而避之。特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会普遍关注的热点、难点问题,不是采取听取和审议一次报告、开展一次执法检查、组织一次视察等一般性监督就能够解决的,需要有针对性地采取措施,多次监督,反复监督,盯住不放,一抓到底。然而,多数地方人大常委会都没有这样做,没能做到“议而决、决而行、行而果”,从而使监督没能体现出应有的力度和实效。尤其是对常委会会议审议意见的处理没有进行全程监督、跟踪问效,“文来文往,监督已经监督,问题还是问题”、“打白条”的现象屡见不鲜,虎头蛇尾的问题表现较为突出。

(三)柔性监督多,刚性监督少。

监督法规定,人大常委会的监督权主要有听取和审议“一府两院”的专项工作报告,审查和批准决算、听取和审议计划、预算执行情况报告、审计工作报告,法律法规实施情况的检查,规范性文件的备案审查,询问和质询,特定问题调查,撤职案的审议和决定等七大类。但在实际工作中,有的地方人大怕得罪“一府两院”,比较广泛运用的是听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、专项工作评议、专题询问、代表视察等柔性监督方式,质询、特定问题调查、撤职和罢免等刚性、强制性、制约性监督手段运用很少,有的甚至长期搁置不用,成了“聋子的耳朵——摆设”,不敢动真碰硬,不敢监督、不善监督、不愿监督的现象比较突出。同时,常委会工作机构的主要负责人多数是由党委和政府部门转岗而来,年龄普遍较大,缺乏工作热情和人大业务素质,有的常委会委员甚至错误地认为人大是“二线”,监督工作是“走程序”,缺乏搞好监督工作的信心和勇气,所以审议发言一般只是提提建议、“点到为止”,不愿触及深处,不愿“亮剑”。有的地方组织专题询问事先对要提的问题进行“沟通”,现场看似“火药味”十足,实则只是应付“场面”。有人批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌,工作评议表扬多,检查视察走过场,一看二听三通过。”这样的监督太“柔”、太“虚”,没有威慑力,监督效果不理想,影响了人大监督作用的发挥。

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二、进一步发挥好新形势下地方人大监督作用的对策

张德江委员长说:“人大及其常委会要忠实履行宪法和法律赋予的职责,既敢于监督又善于监督,推动人大监督工作迈上新台阶。”各级地方人大贯彻落实好德江委员长的讲话精神,要从推进国家治理体系和治理能力现代化、推动人民代表大会制度与时俱进、协调推进“四个全面”战略布局的高度,充分认识地方人大监督工作的重要性,进一步加强地方人大监督工作,提高地方人大监督工作的整体水平,推动地方人大监督工作与时俱进、完善发展,进一步发挥好新形势下地方人大监督作用。

(一)打造良好的监督环境。

党的领导是做好人大监督工作的前提和保障,要坚持重大事项向同级党委请示报告,健全定期向同级党委汇报工作制度,主动争取同级党委对人大常委会工作的重视和支持。要强化同“一府两院”的沟通联系,采取座谈、培训、工作安排预通报、审议事项预告和适时提醒等方式,让“一府两院”充分认识到人大监督的实质和最终目的是支持和促进其推动工作,从而正确对待和自觉接受、积极支持配合人大监督工作。要进一步加强对人民代表大会制度、民主法治建设和人大工作的宣传,进一步扩大人民群众有序政治参与,努力营造全社会了解人大监督工作、关注人大监督工作、支持人大监督工作的良好格局。

(二)树立正确的监督理念。

人大监督不仅是一种法定权力,更是一种法定责任。地方各级人大常委会要进一步增强人大监督意识,切实担负起宪法和法律赋予的职责,提高履职行权的责任感、使命感和荣誉感,克服畏难情绪和不敢碰硬的思想,摒弃私心杂念,轻装上阵,切实履行好监督职能,在敢于监督、善于监督上下功夫,不断提高监督艺术,积极主动开展监督工作,做到“法定职权必须为”。要摆正人大监督关系,对“一府两院”依法进行监督是人大工作的手段,是人大的本职工作,其内在价值追求是促进“一府两院”解决问题、化解矛盾、纠正偏差。要认识到人大监督和支持其实是一枚硬币的两面,是分不开的一个整体,把握好监督的力度、形式和范围,做到既监督到位,又不越俎代庖。

(三)把准监督的重点内容。

人大监督工作涉及方方面面,要做好监督这篇大文章,必须坚持问题导向和“真、实、效”的工作原则,在“少而精、透而实”上下功夫,突出监督重点,做到精准发力,力求富有成效。要抓大事,围绕党和国家工作大局、事关改革发展稳定全局、与人民群众生产生活息息相关的重大问题,充分发挥人大工作的特点和优势,深入基层、深入实际,加强调查研究,倾听群众呼声,提出解决问题的意见和建议。要抓重点,加强对宪法和法律实施的监督,围绕推动中央重大决策部署在本地区的贯彻落实和“一府两院”的重点工作实施监督,增强人大监督的约束力和权威性,强化对权力运行的制约和监督,促进依法行政、公正司法。要抓难点,围绕人民群众普遍关注的热点、难点问题和迫切需要解决的问题实施监督,监督议题要“精”,监督过程要“深”,提出问题要“准”,跟踪监督要“实”,更好地维护人民群众的根本利益。

(四)丰富监督的方法手段。

新监督方法、完善监督方式是确保监督实效的关键。要刚柔并济、敢于监督,在充分整合运用听取和审议专项工作报告、视察调研、执法检查、专项工作评议、专题询问等各种柔性监督方式的同时,积极实践、敢于探索特定问题调查、质询、撤职等刚性监督手段,通过全链条监督模式,实现人大监督工作由程序性监督向实质性监督的转变、由柔性监督向刚性监督转变。要注重落实、务求实效,对听取和审议“一府两院”专项工作报告形成的审议意见和开展专项工作评议形成的评议意见,建立适时督办和二次审议、满意度测评等跟踪监督制度,确保审议意见和评议意见办理落实到位。要持续发力、久久为功,对重要法律法规的贯彻实施和涉及人民群众切身利益的热点、难点问题,要反复监督检查、一抓到底,直至问题得到有效解决、人民群众满意为止。

(五)提升监督的能力水平。

不断优化和提高人大常委会组成人员、人大代表的构成和素质,逐步扩大人大常委会组成人员专职化比例。加强学习培训,有计划地经常性组织人大常委会组成人员、人大代表和人大机关干部系统学习政治、经济、法律、科技、互联网等知识,不断提高其理论水平和综合素质,提高其议事决策的履职能力和业务工作能力,从而更好地适应和得心应手地做好人大监督工作,履行好人大监督职责。完善工作机制,对法律已经规定的如听取和审议专项工作报告、专项工作评议、专题询问、规范性文件备案审查、质询、特定问题调查、撤职、罢免等监督方式出台规范的操作程序和办法,建立起一整套人大监督工作的机制体系,为常委会制度化、规范化依法履行监督职权提供制度保障。建好人大队伍,优化人大机关干部队伍的年龄、文化、专业结构,加大人大干部的培养、选拔和交流力度,增强人大干部队伍活力,为抓好人大各项监督工作的落实提供人才保证。值得一提的是,绝不能再将一些年纪较大、临近退休的老同志往人大机关塞,使人大机关成为事实上的“第二老干部局”,这与人大在推进全面依法治国中的重要作用不相适应,不相协调。

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(徐鹏程  供稿)